【笃行中国式现代化】新型农村集体经济发展的浙江实践与经验

编者按：全方位推动农业农村高质量发展，实现乡村振兴，推动共同富裕，离不开农村集体经济的基础支撑。近年来的中央一号文件多次强调，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。党的二十大报告再次强调 “全面推进乡村振兴”，明确提出“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”。作为对中央号召的响应，浙江近年来出台了一系列发展壮大农村集体经济的政策文件，一些新的实践形态也陆续出现。

党的二十大报告指出，“共同富裕是中国特色社会主义的本质要求”，“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济”。农村集体经济制度作为我国基本经济制度的重要组成部分，不仅是社会主义制度在农村的实践内容之一，同时也是中国共产党在农村的工作基石，是实现共同富裕的重要保证。

近年来，浙江省各地出台了一系列发展壮大新型农村集体经济的政策，一些新的实践形态陆续出现，“消薄”工作整体有序推进。截至2022年6月底，全省村级集体经济总收入达359.1亿元，集体资产累计达8466.85亿元，全省三分之二以上村实现总收入20万元、经营性收入10万元。

作为社会主义公有制经济的重要组成部分，农村集体经济在市场经济条件下以何种形式得以有效实现，是一个必须解决的问题。本文以下内容将对浙江省各地农村集体经济发展路径和经验进行考察，对典型性案例进行分析，考察其发展趋势，并针对如何全面提升集体经济发展质量，提出政策启示。

■■■■

一、浙江新型农村集体经济

发展的基本模式与趋势

（一）基于公共财政转移支付的集体经济

1.确保行政村正常运转的财政补助机制

杭州市西湖区从2009年起建立了村级运转财政补助机制，累计投入1.36亿元，以确保行政村正常运转。余杭区对薄弱村实行财政兜底保障政策，村级集体经营性收入在70万元以下的村补足到70万元；村级集体经营性收入实现当年增长率达到或超过10%的村，给予相应财政补助；减免村集体物业应缴的房产税、土地使用税，不能减免的税费给予补助；分类对集体经济经营性发展项目进行补助，最高补助200万。

杭州市萧山区近年来提高了村级组织运转经费保障标准，对集体年收入不足100万元的村实行财政兜底，由区、镇（街道）两级财政按照1∶1的比例予以补足。2018年，集体经济总收入不足100万元的17个村社应补足村级运转经费418.79万元，补助资金由区镇两级财政各承担50%。对经营性收入20万元以下、以镇为主体开展集中联建、购买村级物业、参与村企共建等发展项目且可取得稳定收益的经济相对薄弱村，按审定投资额的90%给予补助，每村最高补助300万元。

2.生态补偿成为“生态敏感区”集体收入的重要来源

在浙江4536万亩省级以上公益林中，集体林约占55%。自2004年实施森林生态效益补偿基金制度以来，浙江省财政投入逐年加大，补偿标准从最初的每年8元/亩提高到2017年的每年31元/亩(主要干流和重要支流县及省级以上自然保护区等重要区域，省级以上公益林的最低补偿标准为每年40元/亩)。各级财政(含中央财政)已累计投入公益林补偿资金135亿元，直接拨付至315万户农户、2.9万余个村集体组织、330多个国有管护单位、2.6万名专职护林员。实施公益林补偿后，村集体统管山的公益林补偿资金发放到村集体组织，不少村级组织有了稳定的收入来源。

在实施公益林补偿前，不少山区村集体经济非常薄弱。实施公益林补偿后，村集体统管山的公益林补偿资金发放到村集体组织，不少村级组织有了稳定的收入来源，促进了农村公共基础设施建设和公益事业的快速发展。景宁县现有公益林面积148.55万亩，建成公益林优质林119.9万亩，目前，公益林损失性补偿资金标准为每年每亩35元。截至2018年底，全县已累计发放公益林损失性补偿资金3.56亿元，惠及3.3万农户、689个村(组)集体和2个国有林场。其中，仅2018年就为237个村增加集体收入1100万元。

3.耕地保护补偿使农业型村庄集体组织获得长期、稳定的经济收益

自2016年起，浙江省全面建立耕地保护补偿机制，各市、县（市、区）政府按照“谁保护，谁受益”、“分级负责，突出重点”的要求，对耕地保护进行经济补偿。耕地保护补偿制度使农村集体经济组织和农户能从保护耕地和基本农田中获得长期的、稳定的经济收益。在不发生违法用地的情况下，一个行政村每年可获得的财政补助，少则10-20万元，多则70-80万元。补偿资金除了用于耕地保护，还可用于农村公共事业和公共设施建设。

4.财政资金“折股量化”形成农村集体资产

所谓财政资金“折股量化”，是将政府的奖补资金入股项目，并将股权量化给村集体经济组织，转变成为村集体资产，使其获得持续、稳定的收入。

温州市瓯海区2018年度扶持村级集体经济项目发展资金2060万元，其中2020万元用于101个经济薄弱村每村20万元入股瓯海强村实业有限公司股金的贷款置换，40万元用于茶山街道河头村、郭溪街道曹平村两个经济薄弱村新入股瓯海强村实业有限公司每村20万元的股金。

莒溪镇溪东村是温州市苍南县扶贫资金“折股量化”试点的先行地。苍南县财政的150万元以折股量化方式注入各村集体并入股溪东村“畲族风情民宿”项目。“畲族风情民宿”项目运营后，年收益约50万元，三方每年可获分红收益23万元：40%归村集体、10%归村民业主，其余50%由乡镇统筹帮扶全镇低收入农户。

（二）推动传统农业向现代农业转型的集体经济

1.整合土地要素流转，收取租金

诸暨市山下湖镇解放村是一个以水稻种植为主的农业村，村委会从农户手中流转2000亩土地，转包给浙江米果果生态农业集团有限公司，期限40年。双方采取“土地入股+保底收益+赠送10%股份+利润分红”的利益联结模式：“米果果”给村股份经济合作社10%的股份，每年按每亩土地600斤稻谷的价格支付土地租金，合作社将稻谷按当年国家收购价折算成人民币支付给农户，并确保每年每亩地保底收益1000元。

土地没有流转前，田埂、道路、沟渠等约占解放村耕地总面积的15%，土地流转给“米果果”后，土地面积增加带来的土地流转费约30多万元，村里每年节省田埂、道路、沟渠等维护费数十万元。目前，“米果果”已累计投资2亿多元，村股份合作社拥有10%的股份即2000多万元的资产。

截至2021年底，全省土地流转率达到61.4%，位居全国各省区第一，农民和村集体土地租金收入近90亿元。

2.基于农业的多功能性，发展乡村旅游业和康养产业

随着农村生态资源的开发，生态空间资源、自然环境成为集体可以“收租”的资源。以“美丽环境”资产入股发展民宿产业是桐庐县横村镇白云村的尝试。白云村拥有耕地面积2266亩、林地1.8万亩、森林覆盖率达80%。在按“花园式”要求推进整村整治、整村发展后被评为3A级景区。该村流转土地700亩打造了“葵花园”、“荷花池”、“特色水果”等项目。凡是来村里投资发展高端民宿产业的，白云村都以“美丽环境”自然资源资产入股，占股10%，每年保底收益10万元。迄今白云村已吸引社会资本超6亿元，2018年村集体收入达43.81万元。

（三）基于农村集体建设用地资本化的“物业经济” 

近年来，土地非农收益在农村集体经济中的地位越来越重要，资产租赁和土地租赁收入直接影响村级集体的可支配收入。

1.出租“物业”和农村集体经营性建设用地使用权

2019年，杭州市富阳区永昌镇唐昌村利用原村小学校舍、村办公楼等集体闲置资产约1000平方米的使用权招商引资，打造康养、农业、文化、旅游为一体的“乡村康养”样板工程。村内休闲设施和所有基础配套设施以20%的原始股形式入股。唐昌沿线300亩果树林以每年不低于2000元/亩的价格发包给投资方，村集体可增收1400元/亩。

富阳区农业农村局、区政局联合富阳农商银行实施“金融强村”消薄计划，在109个薄弱村租用集体房产设立金融便民服务点，连续3年每村每年支付不低于10万元的租金。

2.农村集体经营性建设用地“入市”拍卖

作为国务院授权的农村集体经营性建设用地入市改革试点县，2015年9月，德清县洛舍镇砂村由废弃坑矿地平整出的20亩（13295.35平方米）村级集体土地40年的使用权公开拍卖后，洛舍镇砂村村集体可获拍卖总价的68%，由专有账户进行管理。截至2018年底，德清已完成入市土地186宗，面积1401亩，成交金额3.45亿元。农民和村集体获得2.81亿元，占入市总价款81.57%。

建设用地指标交易是农村集体经营性建设用地使用权交易的另一种形式。诸暨市陈宅镇巽迪陈村一座废弃的小学占地808.56m2，2019年初完成复垦并置换成地票，镇村将地票分割成7张进行拍卖，成交价270万元。陈宅镇开化村闲置建设用地地票拍出37.6万元。

3.宅基地制度改革提高了村集体收入

⑴激活闲置农房

绍兴市鼓励村集体和农民通过自营、出租、入股、合作、转让等方式有序激活闲置农房、农地等资源。目前，绍兴累计激活闲置农房19902幢、453.33万平方米，联动盘活山林3.92万亩、耕地1.02万亩，引入社会资本98亿余元，带动农户就业近3万人，村集体经济年收入增加3.36亿元。

⑵治理“一户多宅”

杭州市临安区天目村座落于国家级自然保护区、国家4A级景区天目山南麓。2017年以来，该村共查出“一户多宅”30幢，拆除7幢，其余的23幢房屋收归村集体所有。村股份经济合作社将房屋面向民宿开发者公开招租，一次性增加集体经营性资产560万元，每年增加经营性收入近22万元。该村还将建筑面积360平方米的两幢有特色的泥木结构房屋出租给一家公司，获得年租金2760元。此外，村集体再出资150万元入股公司开发的精品民宿项目，每年可获益15万元。

⑶宅基地有偿使用

2016年发布的《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》规定，集体经济组织可参照基准地价，制定差别化的宅基地有偿使用标准，并为转让提供了参考定价。跨集体经济组织转让，要按不低于基准地价的20%，一次性缴纳土地所有权收益。义乌全市有158个村已完成宅基地有偿使用费收取，共计4.84亿元，通过不同用途出让农村集体经营性建设用地15宗、面积75亩以上，村集体经济组织收益超过5000万元。

义乌市佛堂镇坑口村采取公开竞争方式进行宅基地使用权有偿选位，地段好的宅基地由价高者得，共收取选位费412万元。通过有偿选位和收取相应的建房配套费，村集体有了1000余万元的可支配资金。坑口村还以公开拍卖的方式，进行宅基地资格权村内有偿调剂。宅基地有偿调剂成交额达797.29万元，拍卖所得扣除村集体5%的手续费（卖方3%，买方2%）后返还调出户。

（四）农村集体产权制度改革产生资产效应

1.农村集体产权制度改革明确了村集体资产

村级集体经济审计明确了农村到底有多少集体资产，一些原来被藏匿和隐瞒的资产也重新回到了村集体组织手中，为村集体增收增加了机会。2017年，三门县查处违规承包、低价转让、侵占集体资源等行为，全县变更完善合同665份，收回机动地、四荒地1500余亩，为村集体增收180万元。其中，柿树湾村收回集体山林再承包，村集体一年可增收20余万元。

农田水利设施确权颁证增加了村集体的固定资产。浙江省德清县河道纵横、水网密布，各村曾修建了许多水利设施。2015年1月，德清县成为全国农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点县，县里遵循属地所有原则，将农田水利设施确权颁证，由村集体所有并负责使用、管理和维护，一些村庄由此增加固定资产数百万元。有了农田水利设施所有权证和经营权证，村集体可以向金融机构申请抵押贷款。

2.确权使农村集体资产有条件实现交易

“确权颁证”还为村庄“招商引资”提供了便利。近年来很受游客追捧的德清莫干山“洋家乐”度假村曾想长期租用长林坞水库，但因水库产权不明确，度假村不知道和谁签合同。确权后，度假村和莫干山镇燎原村签订了20年的租赁协议。村集体将水库交给企业开发度假村项目，水库的日常养护责任也一并由该企业承担，燎原村每年获得3万元租金。

（五）市场化运营和打破村庄社区的封闭性成为趋势

1.通过市场化运营拓宽集体经济发展路径

农村股份经济合作社转型为公司开拓了业务。2019年7月，杭州地区首个可以承揽工程、产品销售业务的“村投”公司杭州临安光明集体经济发展有限公司在於潜镇光明村成立。转型为公司后，经营范围将不局限于农业生产资料的购买、使用，农产品的生产、销售、加工、运输、贮藏等相关服务，还可以承接200万元以下的小型工程、开展物业经营等业务，除了为村集体节约15%以上的项目成本外，每年还能增加40万元经营性收入。

随着民宿休闲产业的不断扩大，专业化运营管理势在必行。2019年6月，余杭面向全国为首批美丽乡村精品村良渚街道新港村、径山镇径山村和小古城村、鸬鸟镇山沟沟村招聘职业经理人。职业经理人年薪由底薪和绩效奖金共同构成，其中底薪15万元/年，绩效奖金按照各村的股份经济合作社自行制定的激励机制予以发放，绩效奖励上不封顶。另外还将提供一定的食宿补贴。入职后，职业经理人将拥有充分的经营管理自主权。

杭州市临安区实行策划、规划、运营、招商、品牌“五统一”的“村落景区市场化运营”，17个村落景区与12家运营商签约，落户项目35个，总投资1.67亿元。至2019年末，共有70幢闲置房屋完成使用权的合法让渡，实现年收益750多万元。

2.通过组织模式创新打破村庄社区的封闭性，跨村协同联合开发资源

土地集体所有制的基本特征是产权的集体性、社区性、封闭性。以村为单位谋划发展思路，限制了农村产业发展、融合的空间。近年来，各地鼓励“强村带弱村”，统筹各类资源，通过超越村级范围、具有较高开放性的发展模式使“村村成股东”，实现“村村有分红”。

以多村跨区股份合作为关键，以村集体、农民及市场主体多元协作为重点，建立资源整合与共享的组织架构，推动农村集体经济发展所需的各种资源要素整合，成为一种趋势。党建联合体、强村公司、乡村振兴联合体等是近年来打破行政界限和资源要素流动壁垒，统筹农村资源，促进资源共享、集聚发展的组织形式创新。

联股联建、抱团合作的“强村公司”，“异地物业”、“联建物业”使偏远乡村有机会分享城镇化进程中的土地增值收益。通过“县（镇）域统筹、跨村发展、股份经营、保底分红”为主的发展模式，将全县（镇）各村社的零碎土地指标、资金等集中“腾挪”到更优质的区域，联合发展强村项目，以打破行政界限和资源要素流动壁垒。

到2021年底，全省县、乡、村三级成立“强村公司”1347家，正在实施的“飞地”抱团项目达1055个，12750个参与项目村村均年投资回报达15.38万元。与此同时，全省市县乡村四级已成立1347家强村公司，2021年，这些强村公司为浙江农村创造了16.85亿元的总利润。

在地域相邻的农村片区构建“区域党建联合体”，通过强村引领带动、统一调配资源、共建产业平台，推动集体经济发展，是各地的另一做法。联席会议制度和强弱村支部书记结对子、干部“双向挂职”等制度，是保证区域党建联合体有序有效运转，解决农村跨村治理运转机制不畅、资源整合能力不强等问题的重要组织形式。宁波市奉化区38个区域党建联合体共有52对支部书记结成对子，160余名村干部“跨村挂职”，以推广强村经验。目前，滕头村的乡村旅游、金峨村的花卉苗木等17个强村的产业，已经辐射带动120余个成员村。

乡村振兴联合体成为强村引领带动的载体。淳安县把下姜村和周边31个行政村联合起来打造了“千岛湖·大下姜”乡村振兴联合体，打破了村庄社区的封闭性，跨村协同联合开发资源，实现发展的规模经济效应。“大下姜”规划面积约340平方公里，人口21872人，自2019年6月成立以来，共研究制定了培训产业、乡村旅游产业、农林产业和文创产业四大主导产业实施方案。目前在“大下姜”已形成智能养蜂、红高粱、高山果蔬、中药材等6个品类的3000余亩消薄基地。

■■■■

二、优化政策支持体系

助力农村集体经济改造升级

发展新型农村集体经济，是对传统农村集体经济的全面改造升级过程，需要构建起系统性、常态化的政策支持体系：

第一，在乡村地区没有形成足够的市场要素集聚效应之前，充分发挥农村地区“政经合一”的组织结构的组织优势和治理功能，以“党建+村集体经济”的发展思路，激活薄弱村的发展活力。

集体经济发展是一项系统复杂的工程，需要中央、地方基层部门、村级两委和集体经济组织共同努力，以及社会各界的支持。

在市场经济条件下，生产要素有向效率高的区域集聚的趋向，在经济薄弱村，无论是市场力量还是社会力量都暂时难以发挥对资源的有效配置作用。内生型发展并不意味着仅靠村庄自身发展，而是需要多元利益主体参与。应正视农村社区发展的差异性和特殊性，继续实施企事业单位对口帮扶经济薄弱村政策。同时，通过财政补贴行为降低生产要素流向乡村的门槛。

切实把基层党组织的政治优势转化为推动乡村振兴的发展优势。我国农村地区“政经合一”的治理结构具有一定的组织优势和治理功能，可以用较低的交易成本将农民组织起来，还能够调动多重权威、利用各类资源和规则、提供综合性的公共服务。深化农村股份合作经济改革，推进股份合作集团化，将村庄内的股份合作、单一经营，向抱团式集团化经营转化，继续探索“经济弱村+经济强村”的股份联合模式，或片区内多个村股份合作经济通过重组，建立联合式股份合作经济等，联合开发资源，强化村级集体经济组织服务功能，开展物业服务、旅游开发、农业生产社会化服务和农村环境长效管护等。

第二，广泛吸收社会力量，创新企业和社会组织参与农村集体经济发展的机制，通过多元主体合作，促进农村沉淀的资源实现价值显化和价值增值。

构成乡村空间和功能载体的土地资源、生态环境、基础设施、人文历史等都是农村集体经济发展的潜在要素，但村庄往往缺少资金和管理技术等，难以独立主导这些资源要素的价值实现过程。借助这些优势资源吸引外部资源支撑，成为短期内实现要素有效组合和高效配置的重要选择。因此，必须动员民间各种生产要素的流入与优化配置，通过多元主体合作，促进农村沉淀的资源实现价值显化和价值增值，将集体经济发展与农民就业增收相结合。

作为制造业大省，浙江省有更明显的工业优势带动农村集体经济发展。优化农村产权交易体系，畅通城乡要素流通渠道，以新业态、新产业、新模式为核心，健全农村地区资源交换机制，以便企业和社会组织在帮扶“消薄”中寻找商机；鼓励企业充分发挥自身优势，将自己的专业领域带到集体经济发展中；研究出台鼓励企业支持农村集体经济发展的税收政策，减轻企业经营绩效压力；吸引社会资本积极参与相关产业的培育，完善企业与农村集体组织的利益联结机制；发挥企业的人才优势，以增强农村集体经济组织的市场竞争力和对资源和资产的经营能力为立足点，对农户和村干部开展业务培训和实践锻炼，提高其市场意识、知识技能，培养“懂经济、善经营、会管理”的村干部。

新型农村集体经济发展模式涉及村民、企业和基层政府组织等多元主体。用好强村公司、“飞地”抱团等机制，整合各主体力量、凝聚资源并兼顾各方利益诉求，从而形成发展合力，促进集体资源变资产，实现资产增值，借此探索解决农村集体经济的排他性与封闭性问题，实现生产要素在乡村地区的有效集聚，使农村集体经济成为城乡要素融合的重要路径。

第三，立足乡村资源要素的特殊禀赋，以完善产权制度和要素市场化配置为动力，充分发挥农村新业态对农村集体经济的驱动作用，探索乡村振兴背景下生态资源价值实现形式的创新。

没有农村集体所有制，就没有农村集体经济。农村集体产权制度改革不能仅仅停留在产权明晰层面，而忽视集体经济的持续发展。乡村生态资源既包括生态山水和自然景观，也包括古居风俗，可以为新产业的发展奠定良好基础。应充分发挥农村集体产权改革在清产核资方面的基础作用，与村社集体经济可持续发展相关的资源性资产，如山林、水塘、庙宇等，在确权时应该被明确为集体所有，这是促使资源形成集体经济资产的重要环节。

支持集体经济组织发展生产性服务业，承接政府公共服务项目。建立村级资源资产管控机制，所有资源资产评估、承包、出让等必须经乡镇（街道）审核，避免发生农村资源资产“一租了之”、“价低期长”甚至“一卖了之”情况。

建立多元化、市场化的生态补偿机制，创新自然资源价值化实现形式，充分利用闲置房屋、山林、池塘水面等自然资源，结合各地历史人文等区域特色，积极发展新产业、新业态，探索自然资源富集的欠发达地区生态产品价值的实现路径。

通过生态资源的资产化、生态资产的资本化、生态资本的产品化、生态产品的市场化过程，促进区域经济、生态环境保护与社会发展相互协调，引导社会资本进入。通过市场化机制实现生态资源天然的公益属性转变为商业属性可投资化的资产，并以其天然的生态复合收益和政府托底生态保护的属性，实现保值增值。

继续通过全域、全要素的土地综合整治，对乡村人居和经济社会发展环境进行统一治理修复，优化农村生产、生活、生态用地空间布局，充分挖掘农业、农村的多种功能和乡村社会独特的文化价值，用好生态资源和乡村中的历史文化资源，发挥农耕文化优势，大力发展新产业、新业态，建设生态宜居的美丽乡村，进而助推集体经济发展。

作      者：扈映

作者简介：博士，浙江理工大学浙江省生态文明研究院研究员。

课题信息：浙江省哲学社会科学重点研究基地课题“农业社会化服务的生态环境效应及政策干预研究”（20JDZD074）。

学术贡献：基于实地调研，总结提炼了我省发展新型农村集体经济的发展策略与经验。最后，在上述研究的基础上，提出继续促进浙江新型农村集体经济高质量发展的意见。

－往期回顾－

投稿邮箱：[e-mail]

欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号